Por Cynthia L. Michel, Guillermo M. Cejudo
y Adriana Oseguera Gamba
Cuando hablamos de la crisis de cuidados hay quien piensa que se trata de un problema demasiado abstracto, de una agenda de nicho o de un asunto cuya atención puede esperar. Pero cada día que pasa sin atenderse es un día en el que se profundizan las desigualdades, se impone a las mujeres y a las familias cargas que, en el mejor de los casos, complican su vida, pero que en la mayoría les niega a las personas cuidadoras y que requieren cuidados la posibilidad de tener una vida digna. Y es que se deja a las personas a merced de lo que sus hogares pueden pagar para recibir cuidados, o de los servicios públicos a los que, con suerte y mucho esfuerzo, logren acceder.
Por eso es buena noticia que el tema tenga una presencia central en la agenda pública y que todos los partidos están haciendo propuestas para construir un sistema de cuidados o, al menos, para mejorar o ampliar la oferta de programas y servicios. Esto ha contribuido a allanar la ruta política hacia la atención de la crisis de los cuidados: es razonable esperar que, en los próximos meses, una vez que la próxima presidenta tome posesión y el Congreso inicie sesiones, se reanude el proceso legislativo para garantizar el derecho al cuidado y para contar con una ley que dé sustento a un sistema nacional. Después de eso, sin embargo, quedará pendiente el reto técnico. Hay que tomar muchas decisiones sobre el diseño específico, sobre las poblaciones a priorizar, sobre las responsabilidades entre distintos sectores y ámbitos de gobierno, sobre el mecanismo de gobernanza para operar el sistema y sobre las fuentes para financiarlo. Ninguna de esas decisiones saldrá de un manual o podrá desprenderse automáticamente de “mejores prácticas”. En cambio, son decisiones que deberán corresponder con los objetivos que se acuerden en torno a la garantía del derecho a prestar y recibir cuidados, pero también con las capacidades existentes en términos de sistemas de información, infraestructura, personal y servicios. No se trata sólo de pegar lo que ya existe, pero tampoco es una tarea que pueda desligarse del punto desde el que estamos partiendo. Son estas instituciones, organizaciones y capacidades las que van a moldear el sistema.
Y aunque en entradas previas hemos escrito acerca de la complejidad de muchas de esas decisiones, y de los riesgos que implica un mal diseño, en esta última entrada de la serie sobre la construcción de un sistema de cuidados, nos enfocamos en argumentar que es posible y necesario establecer ya el sistema nacional de cuidados. No se debe desaprovechar la oportunidad política que se ha construido con tanto esfuerzo, pero tampoco podemos asumir que la voluntad política es el único reto: el diseño del sistema debe hacerse bien, aprovechando la evidencia, construyendo diagnósticos serios, e imaginando una ruta de implementación factible pero ambiciosa
Existen las condiciones para construir un sistema de cuidados
Hoy México tiene la oportunidad de lanzar el sistema nacional de cuidados. No sólo se ha propuesto la creación del sistema por parte de las tres personas que aspiran a gobernar nuestro país, sino que se han hecho propuestas en la materia en prácticamente todas las entidades que renovarán gubernaturas en las próximas elecciones. Además, hay iniciativas legislativas tanto en el Congreso como en el Senado, y existen ya varios esfuerzos implementados en algunos municipios. En octubre de este año México tendrá su primera presidenta, un Congreso probablemente paritario y varias nuevas gobernadoras y presidentas municipales, que podrán aprovechar el empuje que organizaciones sociales, grupos feministas, especialistas en gobiernos, organismos internacionales y academia han dado al tema en los últimos años.
Además de la visibilidad del tema y de la elección de gobernantes impulsando nuevas agendas, hay una condición favorable adicional: a diferencia de otros temas, el de los cuidados genera consenso político fácilmente, en buena medida porque todas las personas en algún momento hemos requerido o vamos a requerir cuidados. También hemos visto cómo nuestras madres, abuelas o hermanas priorizan el bienestar de otras personas dentro del hogar a costa de su autocuidado o su desarrollo profesional. Con diferentes grados de cercanía, hemos visto también cómo nuestras abuelas y abuelos envejecen y, en algunos casos, nuestros padres. Sabemos que sus necesidades de cuidados son diferentes, al igual que las posibilidades que tiene cada hogar de brindarlos. Y entendemos que los cuidados son un reto colectivo: cuidar no es la responsabilidad de personas o familias aisladas, sino un desafío común, con el Estado como garante de la calidad de los cuidados y de los derechos de las personas cuidadoras.
Es una tarea compleja, pero no imposible. Otros países de la región con características similares a las de México lo han logrado o están ya avanzados en el proceso. Chile tiene el subsistema de protección a la infancia Chile Crece Más y está en proceso de implementación de su sistema nacional Chile Cuida. En Uruguay ya existe desde hace varios años el Sistema Nacional Integrado de Cuidados. Costa Rica aprobó la Política Nacional de Cuidados también hace ya un par de años y está en el proceso de reglamentación de su sistema. También desde hace varios meses, Brasil y Colombia están trabajando en su política nacional de cuidados.
México no puede seguir postergando la creación de su sistema. Hoy confluyen diversos factores que nos dan el momentum necesario para impulsar el sistema nacional de cuidados. No hay que desaprovechar la oportunidad que tenemos enfrente para arrancar. No es necesario que todo se resuelva de una sola vez o que de inicio tengamos el sistema más ambicioso al que podamos aspirar. La creación del sistema que necesitamos puede ser gradual, pero tiene que empezar ahora. Es posible que haya restricciones presupuestarias e incluso resistencias políticas, pero eso no debe ser un impedimento absoluto. Se puede empezar con algunos municipios y poblaciones prioritarias (niñas y niños de cero a cuatro años), como en Chile, o enfocarse primero en las personas mayores (como en Costa Rica) e ir ampliando la cobertura. Otra opción es iniciar con el grupo de intervenciones de mayor impacto, pero con miras a ir incorporando otras poco a poco. Lo que es importante es que el diseño no quede sujeto a las restricciones presupuestales o resistencias políticas del momento, sino que se lidie con ellas sobre la marcha, pero habiendo establecido los puntos de llegada en el mediano plazo.
El sistema de cuidados no es una ley, sino un conjunto de derechos exigibles, con información, presupuestos y responsables
Martha es una persona con discapacidad. Ella está a cargo del cuidado de su hija, con autismo, y también es la cuidadora principal de sus padres, quienes son sordos. Martha vive en Ciudad de México, con lo cual tiene derecho a cuidar y a recibir cuidados, o al menos eso dice la constitución de su ciudad. Lo cierto es que este derecho no lo puede ejercer porque el Congreso local no ha emitido una Ley de cuidados (ni discutido ninguna de las iniciativas que han sido presentadas) que le dé forma a un sistema de cuidados en la ciudad. El problema es que, sin un sistema de cuidados, es prácticamente imposible que Martha pueda tener acceso a un conjunto (bastante diverso, pero específico) que le permita cuidar a tres personas con discapacidad sin que eso suponga un desgaste físico y emocional para ella. Y, desde luego, también es imposible que ella pueda acceder a los medios para procurar su propio cuidado, sobre todo considerando sus necesidades específicas.
Ante la omisión del Estado, Martha y dos mujeres más interpusieron cinco demandas de amparo para que un juez o jueza instruyera al Congreso a legislar una Ley de Cuidados de la Ciudad. La jueza concedió los amparos y le indicó al Congreso que debía estudiar en comisiones las iniciativas de Ley que han sido presentadas, y consultar a las personas con discapacidad, aun cuando el Congreso argumentó que no tenía la obligación de legislar porque en Ciudad de México ya existe un sistema de cuidados.
Por casos como el de Martha, y el de millones de personas cuidadoras en este país, resulta fundamental distinguir qué no es un sistema de cuidados y, por el contrario, cuáles son los elementos que lo componen. Como ya lo dijimos antes en una entrada de esta serie, un conjunto de intervenciones aisladas no constituye un sistema de cuidados. Y precisamente eso es a lo único que Martha puede acceder ahora.
Casos como el de Martha, y el de millones de personas que requieren cuidados en este país, demandan un diseño cuidadoso de nuestro sistema de cuidados. Sobre todo, porque lo más fácil es no hacerlo bien; lo más fácil es continuar, casi inercialmente, con lo que ya hay —si acaso haciendo modificaciones de forma, pero no de fondo. El peor escenario que podemos enfrentar es uno en donde todo el capital político se invierta en impulsar una ley, y que luego todo el sistema se agote en “agregar” la oferta ya existente o poner etiquetas de “sistema de cuidados” a los mismos servicios insuficientes y de mala calidad que existen hoy.
Para que, más allá de la ley, el sistema de cuidados funcione para garantizar derechos, se deben resolver los problemas técnicos que aseguren que se generan las condiciones necesarias para que las personas puedan cuidar y recibir cuidados sin que ello comprometa el bienestar de nadie. Y eso supone decisiones técnicas y procesos administrativos.
En la construcción de un sistema de cuidados no basta con definir quiénes serán las poblaciones prioritarias, sino que hay que construir la ruta administrativa para identificarlas, localizarlas y vincularlas con la oferta de servicios que requieren. Y, más importante, para asegurar que el mecanismo de entrada al sistema esté lo suficientemente sólido para ir incorporando gradualmente a nuevas poblaciones. Dicho de otra forma, no basta con decir que las personas con discapacidad, la primera infancia y las personas mayores serán las poblaciones a las que se oriente el sistema de cuidados, sino que se requiere generar los sistemas de información para saber quiénes son esas personas con discapacidad, por ejemplo, con qué discapacidad viven, quiénes les cuidan, con quienes viven y en qué condiciones, pero, sobre todo, en dónde se ubican. Sin ello, es imposible crear una oferta pertinente y accesible a sus necesidades.
Esto nos lleva a un segundo punto: todos los diagnósticos generados hasta el momento indican que no basta con las intervenciones que ya tenemos en materia de cuidados. Y la razón es simple: las acciones que tenemos en materia de cuidado en el país están fragmentadas en diversas agencias y ámbitos de gobierno, imposibles de conocer y exigir para una persona que no es experta en administración pública. Pero incluso si esto fuera posible, los numerosos diagnósticos con los que contamos actualmente también nos indican que lo que hay tiene una cobertura insuficiente, y una calidad menor a la deseada para poder garantizar derechos.
La insuficiente oferta, que además está fragmentada, no deja lugar a dudas: se requiere construir un sistema de cuidados con presupuesto para coordinar la oferta institucional existente, y para ampliarla en los casos y para las poblaciones que sea necesario. Desde luego, esto requerirá un esfuerzo presupuestario importante: ampliar coberturas, lanzar nuevos servicios y programas, invertir en nuevos recursos humanos y crear una estructura administrativa para la coordinación del sistema requiere presupuesto. Aunque el monto exacto dependerá del modelo de sistema que se adopte, la experiencia de otros países de la región indica que este es cercano al 1.5 % del PIB nacional. Además de la estimación de este costo, que es equivalente a lo contemplado ya por la propia Secretaría de Hacienda, será necesario definir la figura administrativa más adecuada para aterrizar en acciones concretas que puedan ejecutar las diversas instancias del país.
Finalmente, una de las decisiones más complejas será diseñar el mecanismo de gobernanza. ¿Cómo operará y se coordinará el sistema de cuidados? ¿Qué relaciones se construirán entre los actores —federales y locales— con responsabilidad de incidir en los cuidados? ¿Operará desde una Secretaría o se creará un instituto específico? ¿Cómo coexistir con la estructura y lógica del DIF o de SIPINA? ¿Tendrá una coordinación nacional que articule a otros sectores? ¿Habrá mecanismos intergubernamentales de coordinación o de financiamiento? ¿Quién será responsable de su evaluación y monitoreo? ¿Qué mecanismos de participación de la sociedad civil y de las poblaciones objetivo se preverán? De nuevo, ninguna de estas preguntas tiene una respuesta obvia.
Arranquemos ya
En la serie de entradas que concluimos con este texto, hemos argumentado sobre las múltiples complejidades de la construcción de un sistema de cuidados. Hemos explicado por qué lo que existe hoy no es suficiente y por qué lo que nos prometen en campaña tampoco lo es. Hemos mostrado que el diseño no está exento de decisiones difíciles para establecer prioridades y de requerimientos técnicos mayores. Hemos hablado del desafío intergubernamental de un sistema de cuidados en un país federal y hemos rechazado las ideas fáciles que sugieren que basta con lanzar una ley, agregar la oferta ya disponible o que afirman que no se requiere mucho dinero.
Nada de ello debe leerse como un alegato contra la construcción de un sistema de cuidados, sino a favor de un sistema bien diseñado. Como en toda política pública, ese buen diseño requiere tener los objetivos claramente definidos, la población a atender caracterizada e identificada, los instrumentos bien calibrados y articulados en torno a una idea clara de cómo cambiarán la realidad y una idea de las capacidades necesarias en las organizaciones y las personas que estarán a cargo. Y, además, con un diseño que anticipe los desafíos de implementación. En lugar de pensar que no habrá obstáculos o resistencias, fallas y retrasos durante la marcha, habrá que asumir precisamente lo contrario: que como en toda política pública, éstos existirán. Por eso el diseño del sistema también debe contemplar los mecanismos de monitoreo, retroalimentación, aprendizaje y corrección para ir dirigiendo la operación hacia los objetivos del sistema.
El sistema deberá tener, por todo ello, una perspectiva de mediano plazo. No todas las dimensiones de la crisis de los cuidados podrán ser atendidas de inmediato, ni todas las poblaciones incorporadas ni todos los servicios mejorados. Pero sí debe haber una ruta que nos lleve hacia allá con una lógica progresiva. Y esa lógica de mediano plazo significa que la coalición de organizaciones, instituciones y personas que han impulsado el tema no podrán bajar la guardia: la instalación de un sistema será un nuevo punto de partida, que requerirá que se siga dando la batalla por un buen diseño y una implementación adecuada.
Aprovechemos que todas las y los mexicanos compartimos la necesidad de contar con un sistema que potencie el desarrollo de las infancias, que garantice los derechos de las personas con discapacidad, y permita a quienes nos han cuidado toda la vida envejecer en condiciones dignas. Aprovechemos también que las mexicanas y los mexicanos compartimos la indignación de ver con demasiada frecuencia y cercanía a personas que renuncian todos los días a tener una vida propia por no poder compartir con nadie la responsabilidad de cuidar. Construyamos, con dosis iguales de convicción e inteligencia, un buen sistema nacional de cuidados.
Fuente: Artículo originalmente publicado en la revista Nexos (mayo de 2025). Recuperado de https://redaccion.nexos.com.mx/ahora-o-nunca-el-sistema-de-cuidados-es-posible/
NOTA: Cynthia L. Michel, es candidata a doctora por la Hertie School. Guillermo M. Cejudo, es profesor de la División de Administración Pública del CIDE, y Adriana Oseguera Gamba, es maestra en Política Social Comparada por la Universidad de Oxford y en Evaluación de Política Social por Rice University.